“试论社会养老服务体系建设”-广东省佛山市老年学学会会长丁桂棓

试论社会养老服务体系建设

文章来源：《2012老龄问题研究》第9期            作者：丁桂棓(广东省佛山市老年学学会会长)

国务院颁发的《中国老龄事业发展“十二五”规划》中的“主要发展目标”指出：“建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系……”，这是社会养老服务体系建设的基本内容。 

    社会养老服务体系建设是政府主导、社会参与，区别于传统家庭养老的新型的养老服务方式。其服务对象是全体老年人，为老年人提供与经济社会发展水平相适应，以满足老年人养老服务需求，提升老年人生活质量为目标的为老服务体系。 

   一、社会养老服务体系建设的重要性和紧迫性

    《中国老龄事业发展“十二五”规划》中提到，“‘十二五’时期，随着第一个老年人口增长高峰到来，我国人口老龄化进程将进一步加快。从2011至2015年，全国60岁以上老年人将由1.78亿增加到2.21亿，平均每年增加老年人860万；老年人口比重将由13.3％增加到16％，平均每年递增0.54个百分点。”“老龄问题涉及政治、经济、文化和社会生活等诸多领域，是关系国计民生和国家长治久安的一个重大社会问题。全党全社会必须从改革、发展、稳定的大局出发，高度重视和切实加强老龄工作”。

    “家家有老人，人人会变老”。当今风华正茂的年轻人、事业如日中天的中年人，二三十年后将成为庞大的老年群体主力军，这是不以人们意志而转移的客观规律。每个人进入老年阶段，劳动和工作能力逐渐消失，身体每况愈下，需要政府、家庭和社会赡养。 

    老年人口的快速增长，群体基数大，“四二一”式(一对年轻夫妇要照顾4个老人和1个孩子)或“四二二”式(一对年轻夫妇要照顾4个老人和2个孩子)的家庭日益增多，子女赡养老人的负担越来越重传统的养老模式难以适应日益增长的养老需求，迫切需要社会提供多样化、多层次的养老服务。

    近年来，地方各级党委和政府积极发展社会养老服务事业，做了大量工作，取得了明显成效。但是，目前不少地方社会养老服务领域存在缺乏统筹规划、总量不足、功能单一、服务水平不高、入不足、专业化程度不高、优惠政策难落实、市场管理有待加强等问题。因此，各级党委和政府要充分认识新形势下加快构建社会养老服务体系的重要性、必要性和紧迫性，进一步增强紧迫感和责任感，大力推进社会养老服务体系建设，不断满足广大老年人日益增长的养老服务需求，让老年人安度晚年，共享经济社会发展成果。这是贯彻落实科学发展观、构建和谐社会的重要举措，是各级政府义不容辞的责任。 

    社会养老服务体系主要由居家养老、社区养老和机构养老三个有机部分组成。要以需求为导向按照政府扶持、政策引导、社会兴办、市场推动的原则，促进各种养老服务机构协调发展、多种养老方式相互补充的养老服务体系，形成能满足各类老年群体需求的多层次、多样化的养老服务新格局。 

    二、重点发展居家养老，实现养老服务功能多样化 

    居家养老是中华民族传统的养老模式，千百年来一直占主导地位。《中华人民共和国老年人权保障法》明确规定：“老年人养老主要依靠家庭，家庭成员应当关心和照顾老年人”。目前全国各地普遍有95％以上的老年人居住在家里。新型的“居家养老”，就是以家庭为平台，社区环境为基础，政府、社会、家庭等几方面各自发挥不同的作用。老年人居住在家中，得到家庭和政府、社会的支持和帮助达到养老的目的；同时，由家庭成员提供照料和服务，直至送终。

    每个人大半生操劳，到了晚年有儿孙绕膝，享受天伦之乐，这是老年人的共同愿望。在传统养老观念影响下，多数老年人不愿入住养老院，有的甚至认为子女把自己送入养老院就是遗弃自己。而对于年轻人而言，随着社会经济的发展，就业压力加大、社会竞争激烈，大部分时间投入到事业发展中去，照顾老年人的时间相应减少，陷入“事业”与“孝顺”角色的矛盾中。多数子女虽然工作负担重，业务压力大，但也不愿将老人送入养老院，担心社会舆论，招来“不孝”的骂名。因此，发新型的居家养老显得十分重要。 

新型的居家养老是社会发展的必然产物，只有在经济赡养落实、社会照料服务完善，才能够老年人居家安度晚年。如果没有落实“老有所养”的社会环境，不具备为老服务保障条件，老年人不到社会各项服务和保障，就很难实现真正意义上的居家养老。因此，发展居家养老服务，为居住在家的老年人提供日常生活社会化服务，是积极应对人口老龄化快速发展的战略选择，是解决新形势下养老服务难题的根本出路。 

   (一)大力推进居家养老服务网点建设，让老年人在家中安度晚年。居家养老服务涵盖生活照料家政服务、康复护理、医疗保健、文化娱乐、精神慰藉等。要大力发展社区居家养老服务机构，整合社会服务资源，强化服务功能。根据老年人生活基本能自理、不能自理的不同需求，为他们提供方便、快捷、优质、人性化的服务。凡是老年人的需求，如物质生活方面的衣、食、住、行、用，精神生活方面的文化娱乐、教育及精神关爱，保健方面的医疗卫生、体育健身，以及社会参与、权益维护等，都应该成为新型居家养老服务内容。各级政府要大力推进为老服务网点建设，完善社区各项为老服务设施，积极培育、规范管理各类居家养老服务机构，为老年人营造良好的生活服务环境。

    (二)加强居家养老服务队伍建设，逐步实现服务队伍专业化。居家养老服务是一项长期的具有富内涵的工作。要建立一支思想好、业务精、素质优、专业化与志愿者相结合的服务队伍，这是居家养老服务事业发展成败的关键。要把居家养老服务作为一个专业来研究和发展，科学界定为老服务工作人员的岗位和职责。根据国家民政部制定的《养老护理员国家职业标准》，大力开展职业技能培训，实施职业水平评价制度，加强职业道德教育，改善和提高服务队伍的整体素质。

    要把居家养老服务队伍培训融入到社会大教育系统之中，要有经过有关部门审核认定的社会办学机构，有规范的教学大纲和教材，建立社会福利人才高地。与此同时，要大力发展职业教育，有计划地在大专院校和中等专业技术学校增设为老服务相关专业，开辟为老服务培训基地，加快培养老年医学、康复、护理、营养、心理等方面的专业人才，提高为老服务从业人员的职业道德、业务技能和服务水平，推进养老服务队伍专业化。 

    (三)完善扶持政策，健全保障措施。首先，各级政府要把发展居家养老服务事业纳入经济社会展规划、城乡建设规划及其他专项规划，列入为民办实事项目和目标考核责任内容，明确发展目标制定政策措施，抓好责任落实。第二，要加大投入。居家养老服务是政府组织和推动的一项工作，是社会保障的重要组成部分。各级政府要把支持居家养老服务的经费列入财政预算，纳入社会保障系之中，保证持续投入。第三，发挥市场在配置福利资源中的主导作用，使服务的需求与供给保持相对平衡，实现养老服务产业良性循环。第四，出台优惠政策，扶持社会力量兴办养老机构，使养服务社会化工作蓬勃开展。

    发展养老服务产业商机无限，但不能完全走市场化道路，否则就会使养老服务脱离社会公益的本质属性，政府职能也会凸现缺位。 

    三、大力发展社区养老，为有需要的老年人提供日间照料和托老服务 

    社区养老是动员社区资源为家庭无人照料或无能力照料等有需要的老年人提供服务的一种养方式。据广东省有关部门提供资料，全省需要由社区提供日间照料和托老服务的老年人占老年人口数7％左右。

    “社区资源”主要是两大部分：一是家人、亲戚、朋友、邻居、义工和志愿者等各方面人员；二是医院、养老院、福利院及各种为老服务机构。这些人员和机构互相配合，本着就近、方便、实用的原则，开展全托、日托和临时托等，为社区内有需要的老年人提供多种形式的照料服务。 

    随着人口老龄化的快速增长，高龄、独居、失能、失智等特殊群体人数日益增多，迫切需要政府和社会为他们提供生活照料、精神关爱、康复医治、紧急援助、临终关怀等服务。社区是贴近老年人生活的场所，更能了解老年人的心理，熟悉老年人的需求。老年人生活在自己熟悉的环境中，不脱离家人和亲属，维持社会接触的人际网络，并继续从亲人、朋友和邻里那里得到帮助和安慰，这样就不容易产生疏离感和孤独感。 

因此，大力发展社区养老服务，为这些特殊群体提供人文关怀，是社会养老服务体系建设的要内容。县(区)、乡镇(街道)都要建立高龄、空巢、失能、失智等特殊老人的数据库，摸清他们在精神、物质等方面的需求情况，针对不同对象拟定不同的服务项目、经济承受能力不同提供不同档次的服务，包括有偿、低偿和政府补贴等。政府补贴对象应考虑逐步扩大，由政府出资购买，由社区落实家政服务员，所需资金列入政府年度财政预算支出。

老年照料服务机构建设要考虑：(一)功能设施方面，要有老年人休息室、就餐室、阅览室、文体活动室、医疗保健室、健身康复室和教室等(有些“室”的功能可适当合并)，具有生活照料、文化娱乐、医疗康复、精神慰籍等方面的功能；(二)服务方式要多元化，按照可持续发展要求，实行专业化管理、社会化经营，社工、义工和志愿者参与相结合的经营模式；(三)队伍建设方面，也要根据国民政部制定的《养老护理员国家职业标准》，培训一支有爱心、有孝心、业务熟练的老年照料服务队伍努力解决老年人最关心、最直接、最现实的服务需求。

广东佛山市禅城区祖庙街道创办“托老所”的经验值得推广，其做法是设置半护理托养、全护理托养、特殊护理托养等多种形式的托养服务。服务对象为特定的长者，如晚辈因工作繁忙无暇照顾生活不能完全自理的长者和空巢老人等；服务内容涵盖养生、保健、康复、护理、生活照料、文化娱乐、精神慰藉等多方面；服务设施和管理人性化，处处体现对接受服务长者的人文关怀。 

    这种以家庭为基础、社区为依托、专业服务队伍为动力的社区养老方式，老年人的生活环境生活习惯、人际关系相对稳定，既有利于老年人的身心健康，又弥补了晚辈照顾老人力不从心的遗憾。 

    四、重视发展机构养老，满足老年人入住养老机构的需要 

    机构养老是让老年人入住养老院、老年公寓、托老所、敬老院等机构的一种养老方式，为老人提供起居饮食、清洁卫生、生活护理、医疗保健、文化娱乐和精神慰藉等专业化、人性化的综合服务。 

    机构养老是社会发展的必然。随着工业化、城市化和现代化的发展，家庭养老的职能逐渐分到社会专业化部门中去。家庭和社区都不能保证“老有所养”的那部分人，要依靠机构养老来补充；生活不能自理及家庭、社区护理不了的老年人，要依靠专业机构来养老。社会养老机构就是适应这种变化趋势而产生的。 

    据《广东省老龄事业发展“十二五”规划》要求：“十二五”期末，基本实现每千名老人拥有养老床位30张(其中珠江三角洲地区40张以上，欠发达地区28张以上)，全省养老床位数达到35万张。但是，至2011年底，“全省经民政部门登记在册的各类养老机构2561家，床位13．9万张，其中民办养老床位数7万多张”，还不到目标要求的40％，缺口较大，任务艰巨。养老床位不足，使大批需要入住养老机构的老年人等待观望。

    目前养老机构之所以不适应人口老龄化发展的需要，主要是地方各级政府有些领导同志对加快发展养老服务机构的紧迫性认识不足，未能摆上政府议事日程，既没有制定规划，也缺乏政策和资金支持；国家对民办养老服务机构在土地、税收、信贷、水电等方面的优惠政策有原则规定，但地方缺乏操作性强的措施和办法；社会力量支持民办养老机构的环境没有形成，民办养老服务机构在行业指导、服务监管和行业自律等方面尚未形成规范。 

因此，各级政府要将机构养老的床位数作为社会发展的指导性指标纳入国民经济和社会发展计划，在基本建设计划中统筹安排养老服务设施建设，新建、改建、扩建一批养老机构。制定优惠政策，保证养老服务机构在规划、建设、税费减免、用地、用水、用电等方面享受优惠待遇，抓好政策落实。 

    发展民办养老机构是加快推进社会养老服务体系建设的重要举措。民办养老机构的服务对象是鳏、寡、孤、独、病、残、失能、失智及高龄等这一类老年人，对他们进行护理照料属于社会公益性行为，不应纯粹由市场调节，政府应对其给予政策扶持和优惠待遇，尤其在用地方面要考虑适当优惠，并允许在养老机构内设立或合作设立医疗机构。 

    因此，政府要出台有关政策，鼓励社会力量兴办不同档次的养老服务机构。这有利于扩大养老服务覆盖面、增加养老服务设施数量、提高养老服务质量，有利于带动相关产业发展、增加社会就业岗位。通过动员社会力量，改变投资主体单一和机构种类单一的局面，促进社会养老服务体系的建立和完善。 

    随着人们对养老观念的转变，国家公务员、知识阶层人士愿意入住养老机构养老的人数越来越多。这些人有的退休后虽然身体健康，生活比较优越，但因子女不在身边，或由于种种原因不愿与子女一起居住，因而愿意入住一些档次较高的养老机构。这些人有的在革命战争年代或和平建设时期建功立业，有的曾在各级领导岗位上服务，不少人还受过高等教育，共同特点是：博学多才，见多识广，国家事、世界事，事事关心，喜闻乐见，善于评论。他们不满足于吃饱穿暖等基本的生活需求，对生活质量和对专业化服务的要求较高，尤其需要丰富多彩的精神文化生活。因此，各地在建设普惠型养老机构的同时，要考虑国家公务员及知识阶层人事的特点和需求，建设适合他们需要的养老机构。